Tarkastustoiminta: Toimiva tiedonhallinta

Toimiva tiedonhallinta -aihekokonaisuuteen kuuluvat asiat, jotka koskevat valtion taloudenhoidon yhteisiä tietovirtoja, valtiontason tietojen luotettavuutta, tuotantotoiminnan tuloksellisuuden kehitystä, konsernitiedon kehittämistä, valtion riskien hallintaa ja sisäistä valvontaa sekä talousarvion noudattamista.

Toimiva tiedonhallinta -vaikuttavuusalueella toteutettava tarkastus varmistaa olennaisilta osin, että valtion talousarviota noudatetaan, ja valtion taloudenhoidossa on toimiva sisäinen valvonta. Vuodesta 2020 valtion taloudenhoidon laillisuuden ja talousarvion noudattamisen tarkastus on toteutettu uudistetulla toimintatavalla. Erityisesti tämä koskee vaikuttavuusalueella toteutettavaa tilintarkastusta.

Talousarvion noudattamisen ja taloudenhoidon laillisuuden tarkastuksen (tilintarkastus) kehittäminen

Tilintarkastuksella tarkastusvirasto varmentaa valtiontaloutta koskevan tiedon luotettavuutta, käyttökelpoisuutta ja hyvän hallinnon toteutumista. Luotettavat tiedot valtion taloudesta ja valtion taloudellisesta asemasta turvaavat julkisen talouden kestävyyttä. Tarkastusviraston asiantuntemuksen ydin ja siihen liittyvä näkemyksellisyys muodostuvat tarkastustoiminnan yhteydessä ja sen perusteella. Virasto tukee julkisen toiminnan uudistuksia ja muutoksia asiantuntijatoiminnallaan niin tarkastusten aikana kuin hallinnon kehittämishankkeissa sekä puheenvuoroillaan, artikkeleillaan ja kaikella vuorovaikutuksellaan.

Tarkastusviraston suorittama tilintarkastus toteuttaa kaikkia tarkastusviraston strategisia vaikuttavuustavoitteita niin tarkastusmuotona kuin kysymyksenasettelullaan. Tarkastuksen ohella tilintarkastuksen keskeinen vaikuttamiskeino on asiantuntijatoiminta sekä tarkastusten aikana että kaikilla vaikuttamisen kannalta merkityksellisillä foorumeilla. Tilintarkastukseen liittyvien laajojen ja säännöllisten yhteyksien kautta tarkastusvirasto edistää hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista ja hyvien käytäntöjen jakamista valtion taloudenhoidossa, vahvistaa eduskunnan budjetti- ja lainsäädäntövaltaa sekä tukee valtioneuvoston alaista hallintoa valtion taloudenhoidossa.

Talousarvion noudattamisen tarkastuksessa olennaisimmat tarkastuskysymykset tarkastetaan suunnittelukaudella keskitetysti. Tarkastuksen kriteerit määritetään yhtenäisiksi kaikille kirjanpitoyksiköille ja tarkastuksen toteuttamisessa hyödynnetään data-analytiikkaa. Tarkastuksessa ei tehdä kirjanpitoyksikkökohtaisia rajauksia. Keskitetyn talousarvion noudattamisen tarkastuksen lisäksi huomioidaan virastokohtaiset erityispiirteet talousarvion toteuttamisessa ja noudattamisessa.

Valtion taloudenhoidon yhteisten tietovirtojen tarkastuksen toteuttaminen on myös keskitetty olennaisilta osin. Tarkastuksen tavoitteena on, että yhteisten taloudenhoidon tietovirtojen tarkastus voidaan olennaisilta osin toteuttaa keskitetysti aina tarvittavaan tapahtumatarkastukseen asti. Kontrollien testaus toteutetaan yhteisten prosessien osalta sekä palvelukeskuksen tarkastuksessa että virastoissa. Tarkastuksessa ei tehdä kirjanpitoyksikkökohtaisia rajauksia.

Virastokohtainen tarkastus järjestetään suunnittelukaudella tiimitoiminnan periaatteiden mukaisesti siten, että tiimien tarkastusvastuulle tulee useita virastoja. Tavoitteena on virastokohtaisten erityispiirteiden huomioiminen myös tarkastuksen organisoinnissa. Virastokohtaisten erityispiirteiden huomioiminen tiimipohjaisen tarkastuksen organisoinnissa edesauttaa suunnittelukaudella tarkastuksen kohdistamista virastojen näkökulmasta olennaisimpiin tapahtumiin ja toimintaprosesseihin.

Tilintarkastuskertomukset annetaan suunnittelukaudella valtion tilinpäätöksestä, ministeriöiden ja muiden kirjanpitoyksiköiden tilintarkastuksesta ja eräiden rahastojen tilintarkastuksesta. Tarkastusviraston toteuttama tarkastus kattaa edelleen ministeriöt ja kirjanpitoyksiköt, joiden on lakisääteisesti laadittava tilinpäätös, eräät talousarvion ulkopuoliset valtion rahastot sekä valtion tilinpäätöksen.

Tarkastuksen digitalisointia ja ohjelmistorobotiikkaa kehitetään suunnittelukaudella kaikilla tarkastuksen osa-alueilla niin, että uusia menettelyjä voidaan ottaa käyttöön tehokkaasti ja nopeasti. Tavoitteena on edelleen automatisoida tiedonsiirtoja ja kehittää analyyttistä tarkastusta eri aineistoja hyödyntäen. Tilintarkastusta kehitetään tarkastuskaudella niin, että siinä voidaan hyödyntää entistä enemmän data-analytiikkaa ja kohdentaa tarkastusta riskiperusteisesti analyyttisen tarkastelun ja automatisoinnin avulla. Tässä kehittämisessä hyödynnetään muun muassa tehtävien keskittämistä niin, että manuaalista työtä saadaan entisestään vähennettyä ja keskitettyä. Tavoitteena on, että automatisoidulla ja keskitetyllä tarkastuksella hoidetaan merkittävä osa tilinpäätöslaskelmien ja niiden liitteenä annettavien tietojen varmentamisesta.

Data-analytiikan kehittäminen tarkastuksen tarpeisiin toteutetaan tiiviissä yhteistyössä tarkastusmenetelmien ja tarkastuksen organisoinnin kehittämisen kanssa. Tarkastuksen uudella organisoinnilla tuetaan sitä, että data-analytiikan kehittämisen hyödyt voidaan ottaa osaksi toimintatapoja mahdollisimman tehokkaasti. Tilintarkastuksen standardien mukainen metodologia toimii erittäin hyvin myös data-analytiikan avulla toteutettavassa tilintarkastuksessa.

Tilintarkastuksen kehittämistyön yhteydessä on käynnistetty tarkastuksen tietojärjestelmän kehityshanke.

Valtion taloudenhoidon yhteiset tietovirrat

Valtion taloudenhoidon yhteiset tietovirrat käsittävät yhteiset määritellyt valtion taloudenhoidon prosessit. Näitä prosesseja ovat tarpeesta maksuun, tilauksesta perintään, kirjauksesta tilinpäätökseen, palkkahallinto ja matkustus. Prosessit ovat pääosin yhtenäisiä kaikissa valtion virastoissa, ja niitä hoidetaan yhtenäisillä tietojärjestelmillä. Keskeisenä toimijana yhteisissä prosesseissa on valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus. Tältä osin tarkastus tullaan keskittämään olennaisilta osin aina tarvittavaan tapahtumatarkastukseen saakka.

Tarkastuksen tavoitteena on tuottaa riittävä määrä asianmukaista tilintarkastusevidenssiä kirjanpitoyksikkökohtaisten tilinpäätösten oikeellisuudesta siltä osin kuin tilinpäätöstapahtumat muodostuvat yhteisissä prosesseissa: tavoitteena on muodostaa kohtuulliseen varmuuteen perustuva kannanotto asianomaisista tilinpäätöseristä tai niiden assertioista. Tämän lisäksi tavoitteena on varmistua siitä, että sisäinen valvonta on järjestetty asianmukaisesti ja annettuja säännöksiä on noudatettu.

Yhteisten prosessien tilintarkastus suunnitellaan olennaisuuden ja riskin perusteella siten, että tarkastuksella voidaan vastata tehokkaasti tunnistettuihin riskeihin ja siten varmistaa, että prosessit ja niissä käytettävät tietojärjestelmät ovat säännöstenmukaisia ja että tilinpäätösinformaatioon liittyvä sisäinen valvonta on asianmukaista ja riittävää. Yhteisiin prosesseihin kohdistuvalla tarkastuksella vähennetään kokonaisuutena palvelukeskuksen ja sen asiakkaina olevien kirjanpitoyksiköiden tilintarkastuskertomusten lausuma-alueisiin sisältyvää tarkastusriskiä.

Yhteisten prosessien tilintarkastusta kehitetään suunnittelukaudella yhteisten prosessien tarkastustiimissä sekä erillisessä tilintarkastuksen kehittämisprojektissa. Tämä edellyttää osaltaan tilintarkastuksen menettelytapojen jatkuvaa uudistamista.

Valtiontason tietojen luotettavuus ja konsernitiedon kehittäminen

Tilintarkastuksen keinoin on tarkastettu vuosittain kirjanpitoyksikkökohtaiset tilinpäätöslaskelmat. Suunnittelukaudella tarkastus toteutetaan edelleen ilman kirjanpitoyksikkökohtaisia rajauksia, mutta tarkastuksen organisointia ja toteutustapaa kehitetään. Tarkastus toteutetaan aiempaa enemmän valtion tilinpäätöksen lähtökohdista. Tarkastusta kohdennetaan voimakkaasti olennaisuuden ja riskin perusteella.

Valtion tilinpäätöslaskelmat on tarkastettu vuosittain ja tarkastusta jatketaan edelleen. Valtion tilinpäätöslaskelmien tietosisältö muodostuu jatkossakin kirjanpitoyksikköjen tilinpäätöslaskelmista, jolloin niiden luotettavuus ratkaisee myös valtion tilinpäätöslaskelmien oikean ja riittävän kuvan. Olennaisia tase-eriä puuttuu edelleen kirjanpitoyksiköiden ja valtion taseesta. Merkittävin erä on puolustusmateriaali. Lisäksi taseesta puuttuu osa kansallisomaisuudesta. Tältä osin valtiotason tietojen luotettavuutta ja tietosisältöä kehitetään edelleen.

Valtion tilinpäätöksen sekä kirjanpitoyksikkökohtaisten tilinpäätösten tarkastuksesta annetaan suunnittelukaudella tilintarkastuskertomukset. Tilintarkastuskertomuksissa annetaan kirjanpitoyksiköittäin ja valtion tilinpäätöksen osalta lausunto seuraavista kokonaisuuksista:

  • talousarvion noudattaminen (kohtuullinen varmuus)

  • tilinpäätöslaskelmat ja liitetiedot (kohtuullinen varmuus)

  • toiminnallisen tehokkuuden tiedot (rajoitettu varmuus)

  • sisäinen valvonta (rajoitettu varmuus)

Tarkastus suunnitellaan ja resursoidaan siten, että edellämainitut lausumat voidaan antaa.

Valtiokonsernista ei laadita konsernitilinpäätöstä. Valtion eri toimijoiden sisäiset transaktiot ovat kuitenkin olennaisia. Näitä ovat paitsi virastojen väliset tapahtumat mutta myös valtion ja sen määräysvallassa olevien yhteisöjen väliset tapahtumat. Suunnittelukaudella tuetaan tarkastusviraston rooliin soveltuvalla tavalla konsernitiedon kehittämiseen liittyviä hankkeita sekä varaudutaan myöskin konsernitiedon tarkastukseen. Yhtenäinen taloustieto valtiokonsernista parantaisi osaltaan kokonaisuuden hallintaa myös toiminnallisella tasolla.

Talousarvion noudattaminen

Valtion talousarvion noudattamisessa on kyse siitä, että talousarvio on laadittu sitä koskevien säädösten ja määräysten mukaisesti ja että määrärahat, tuloarviot sekä talousarviomenot ja -tulot käytetään hallinnossa talousarvion ja sitä koskevien säädösten ja määräysten mukaisesti.

Valtion talousarviota sovellettaessa tulee olla tietoinen kulloinkin voimassa olevasta talousarviosta ja sitä koskevista keskeisistä säännöksistä. Vuoden aikana tulee seurata talousarvioon tulevia muutoksia, kuten eduskunnan antamia lisätalousarvioita, arviomäärärahojen ylityslupia, tilijaottelun muutoksia ja mahdollisia jakamattomien määrärahojen myöntökirjeitä käyttötarkoituksineen sekä keskeisten valtion talousarviota koskevien säädösten mahdollisia muutoksia. Tarkastuksella edistetään talousarvion tuntemusta valtionhallinnossa keskeisenä ohjausasiakirjana.

Talousarvion noudattamisen tarkastuksessa kiinnitetään huomiota erityisesti:

  • keskeisten talousarvion periaatteiden noudattamiseen

  • brutto- ja nettobudjetointia koskevien säädösten noudattamiseen

  • momenttien käyttötarkoitukseen

  • määrärahalajeihin, määrärahojen ylittämiseen ja siirtämiseen

  • menojen ryhmittelyyn

  • talousarvion perusteluihin ja niiden sanamuotoihin

  • valtuuksien budjetointiin

  • menojen ja tulojen sekä valtuuksien kohdentamiseen varainhoitovuoteen kuuluviksi.

Valtion riskien hallinta ja sisäinen valvonta

Uusien digitaalisten tekniikoiden käyttö, käyttöönotto ja hyödyntäminen sekä nopeat toimintaympäristön muutokset tieto- ja viestintäteknologiassa edellyttävät nopeita ratkaisuja, selkeitä toimintamalleja ja vastuunjakoa ja tulevan tilanteen ennakointia. Nykyisen ohjausmallin ongelmana on, ettei sillä pystytä vastaamaan riittävän nopeasti ja ajantasaisesti esille tuleviin haasteisiin ja riskeihin, jotka uusien menetelmien ja tekniikoiden myötä kasvavat sekä todennäköisyydeltään että olennaisuudeltaan. Uudet tekniikat ja menetelmät tuovat mukanaan myös merkittäviä ja uudenlaisia riskejä sekä uhkia muun muassa tieto- ja kyberturvallisuuteen ja tietosuojaan liittyen. Näiden riskien hallinta on jatkossa entistä tärkeämpää.

Myös valtionhallinnon niukkenevat resurssit muodostavat monenlaisia riskejä digitaalisen kyvykkyyden kannalta. Tieto- ja viestintäteknologian hyödyntämisen kannalta hallinto kärsii osaamisen epätasaisesta jakautumisesta. Hallinnon mahdollisuudet uudistaa osaamistaan laajasti ovat rajalliset. Jos resursointia tai mahdollisia puutteita nykyisessä osaamisessa yritetään korjata ulkoistamalla, on olemassa riski, että ulkoistetaan vääriä asioita tai väärällä tavalla.

Valtionhallinto on enenevissä määrin riippuvainen tieto- ja viestintäteknologiasta, ja lähes kaikki valtionhallinnon toiminnot hoidetaan digitaalisia menettelyjä ja tekniikoita käyttäen. Tarkastuksessa on ilmennyt, että järjestelmiä siirretään keskeneräisenä tuotantoon, mikä ilmenee muun muassa kontrollien keskeneräisyytenä. Samoin eräänä riskinä on valtionhallinnon osaaminen ja kyky tilata suuria tietojärjestelmähankkeita sekä valvoa niiden toteutusta, mikä voi käydä ilmi muun muassa tietojärjestelmän käyttöönoton olennaisena viivästymisenä, kustannusarvion merkittävänä ylityksenä sekä järjestelmän osittaisena vanhanaikaisuutena jo käyttöönottohetkellä.

Virastokohtaisessa tarkastuksessa läpikäydään aina valtion taloudenhoidon keskeiset tietojärjestelmät, ja tarkastusta suunnataan vuosittain olennaisimpiin tietojärjestelmiin.

Avoimuusrekisterin ylläpito- ja valvontatehtävä tarkastusvirastolle

Avoimuusrekisterin perustaminen oli yksi pääministeri Marinin hallitusohjelmassa esitetyistä toimenpiteistä demokratian ja oikeusvaltion kehittämiseksi. Tarkastusvirastoa tullaan esittämään rekisterinpitäjäksi ja toimintaa valvovaksi viranomaiseksi.

Keväällä 2020 valtioneuvosto asetti parlamentaarisen ohjausryhmän ja asiantuntijatyöryhmän valmistelemaan avoimuusrekisteriä, ja ryhmän mietintö valmistui 2.12.2021. Työryhmä ehdottaa erillisen, vuoden 2023 loppupuolella voimaan tulevan avoimuusrekisterilain säätämistä ja avoimuusrekisterin perustamista.

Avoimuusrekisteriin rekisteröitäisiin tietoja oikeushenkilöiden ja yksityisten elinkeinonharjoittajien toteuttamasta vaikuttamistoiminnasta, joka kohdistuu eduskuntaan, ministeriöihin ja valtion virastoihin. Samoin vaikuttamistoimintaan liittyvä ammattimainen neuvonta eli esimerkiksi vaikuttajaviestintätoimistojen työ tulisi rekisteröitäväksi toiminnaksi.

Oikeushenkilöiden tai yksityisten elinkeinonharjoittajien tulisi rekisteröityä, kun ne aloittavat ammattimaisen ja pitkäjänteisen vaikuttamistoiminnan. Tämän lisäksi kahdesti vuodessa – touko- ja marraskuussa – tulisi näiden toimijoiden tehdä avoimuusrekisteriin toimintailmoitukset harjoittamastaan vaikuttamistoiminnasta tai vaikuttamistoiminnan neuvonnasta. Tiedot julkaistaisiin verkossa.

Toiminnan rekisteröimisen tavoitteena on parantaa päätöksenteon läpinäkyvyyttä, torjua epäasiallista vaikuttamista sekä vahvistaa kansalaisten luottamusta. Lobbaus nähdään hyväksyttäväksi osaksi demokraattista järjestelmää, ja avoimuusrekisterillä tehdään tätä toimintaa avoimeksi.

Mietinnön mukaan tarkastusvirastosta tulisi avoimuusrekisterin ylläpitäjä ja jatkossa myös siihen liittyvien ilmoitusvelvollisuuksien noudattamisen valvoja. Tarkastusvirasto asettaisi myös avoimuusrekisterin toimintaan liittyvän neuvottelukunnan, jonka roolina olisi laatia hyvä edunvalvontatapa ja seurata muutoinkin lainsäädännön ja avoimuusrekisterin toimivuutta.

Ennen avoimuusrekisterin käyttöönottoa vuonna 2023 tulee avoimuusrekisteri-tietojärjestelmä määritellä, kilpailuttaa, rakentaa ja testata.